□人力资源社会保障部课题组

    经济发展与就业增长的互动关系是客观存在的，又是不断变化的。总体上来讲，只有经济发展才能拉动就业，只有就业的持续增长才能保持经济的健康发展，两者应当相辅相成。但经济发展与就业增长是否实现良性互动，还受到多种因素影响。 “十二五”时期，在加快经济发展方式转变和城镇化进程的背景下，为实行 “就业优先”的发展战略，并推进 “充分就业”的实现，处理好经济发展和就业增长的关系至关重要。本文就此进行研究，并提出实现两者之间良性互动的思路和建议。

    1 我国经济发展与就业增长关系的实证研究

    （一）改革开放以来经济发展与就业增长的互动状况。

    改革开放以来，我们一手抓经济发展，一手推进就业，探索良性互动之路。通过回顾上世纪80年代、90年代和进入21世纪后的中国就业进展，我们可以看到经济发展与就业增长的基本状况：从邓小平同志1979年提出要从发展经济的角度来考虑解决就业问题；到江泽民同志2002年提出要正确处理好改革发展和稳定的关系，努力实现经济发展与就业增长的互动；再到胡锦涛同志2003年提出必须坚持把促进就业作为关系改革发展稳定全局的重大战略任务，实行促进就业的长期战略和政策；2006年我国提出 “把扩大就业作为经济社会发展和调整经济结构的重要目标，实现经济发展和扩大就业良性互动”；以及将此写入2008年颁布实施的 《就业促进法》作为重要指针；直到“十二五”规划提出把实现充分就业作为经济社会发展的优先目标。由此都可以看到，对于经济发展与就业增长的互动关系，我们的认识正一步步深化，方向愈来愈明确，实践与探索也在不断地深入。

    上世纪80年代以来，我国经济和就业均呈现持续增长的趋势。1980年至2009年，GDP（国内生产总值）年均增长率为10%，城乡就业人数年均增长率为2.1%（见图一）。三十年中，我国实现了经济与就业的同增长。

    我国经济保持了高速增长。1980年，我国GDP为4546亿元，2009年上升至340507亿元，年均增长率为10%。伴随经济的快速增长，从上世纪80年代以来，我国就业人数也持续增加，就业总人口由1980年的42361万人上升至2009年的77995万人，共增加35634万人，平均每年增加1188万人，年均增长率达到2.1%。

    （二）关于就业弹性的分析。

    就业弹性是经济增长每变化一个百分点所对应的就业数量变化的百分比。就业弹性的变化决定于经济结构和劳动力成本等因素。在经济理论中，一般用就业弹性来分析就业的难易程度。与国外学者不同的是，我国学者主要从就业弹性的角度研究我国的经济发展和就业增长之间的关系。目前学术界对我国就业弹性变动的情况有不同的观点。

    通过对我国非农产业和第三产业一些主要行业的就业弹性进行测算，我国非农产业的就业弹性从1980年的0.87下降至1989年的0.03后，再上升至1995年的0.57，后又下降至1999年的0.06。进入21世纪后，呈现震荡上升后下降再小幅上升的趋势，从2000年的0.14上升至2004年的0.59后，下降至2009年的0.36（见图二）。

    我国第三产业重点行业就业弹性分三个层次，处于0.54至0.3之间的为第一层次，主要是房地产业、金融保险业、社会服务业；处于0.3以下至0.1之间为第二层次，主要是批发零售贸易餐饮业、交通运输仓储及邮电通信业；处于0.1以下至-0.3的为第三层次，主要是科学研究和综合技术服务业、其余行业、地质勘查业水利管理业 。

    2 处理好经济发展与就业增长关系面临的主要问题

    尽管改革开放以来，我们在指导思想和工作实践中，努力去探索经济发展与就业增长同步互动的路子，但同时我们更应该注意到，在协调经济发展与就业增长的关系中，也仍然存在一些不容忽视的现实问题和未来挑战。

    （一）西方传统理论遭遇 “无就业复苏”的警示。

    奥肯定律和新古典经济学中的索洛模型代表了经济发展与就业增长关系的传统经济学理论。奥肯定律描述了经济增长率与失业率之间存在负相关关系，经济的高增长率伴随着低失业率，低增长率伴随着高失业率。

    随着资本主义经济不断出现的周期性危机，传统理论关于经济发展促进充分就业的主张不断受到批评。进入新世纪以来，无就业增长现象的出现更是对传统理论提出了进一步的挑战。最新的事实是，2008年金融危机以来，美国经济已逐步进入复苏状态，经济增长，股票增值，但这些都没有改变美国陷入 “无就业复苏”的泥潭，经济蛋糕的做大并不能自动地解决就业问题。

    （二）我国经济发展与就业增长不匹配的问题。

    一是 “GDP至上”的发展观，造成经济发展与就业增长的关系问题上出现了政策目标的偏离。以在我国经济增长中具有重要作用的投资因素为例，统计资料表明，城镇固定资产投资从1997年的19194亿元增加到2009年的193920亿元，投资增长近10倍。但固定资产投资的大量增加并没有发挥带动就业的应有效应，每万元固定资产投资对应的就业人数，从2000年的0.88人下降到2009年的0.16人。即便考虑到物价因素，这一比例也呈现持续下降趋势 （见图三）。

    二是经济结构与就业结构的调整不匹配，存在很大的非一致性。近十年经济增长对城镇就业的拉动作用波动较大，经济发展的区域性不平衡导致大规模的劳动力流动。

    首先是表现在城乡结构方面。近些年，尽管城镇化已在加快进行，但在总体上滞后于城市经济发展与工业化发展水平，进而影响了就业的扩大和就业结构的优化。表现为 “农民工”虽然成为产业大军的重要部分，其就业的方式仍然是保持一种候鸟式就业，在农村和城镇之间，在农业和非农就业之间往复流动，农民工难以融入城市成为新市民，已成为城镇化的最大障碍。本文采用经济增长速度和城镇净增就业人数这两个变量计算 （经济增长速度剔除价格的影响，用城镇净增就业人数除以GDP增长率，即得到经济增长一个百分点拉动的城镇净增就业量）。结果显示，上世纪80年代，经济增长对城镇就业拉动作用的波动较大，平均为48万人；90年代呈现先降后升的态势，平均为65万人；2001年以来也是呈现先降后升的态势，平均带动就业为86万人。按五年计算：“八五”时期经济增长一个百分点带动城镇就业为34万人，“九五”时期为96万人，“十五”时期为86万人，“十一五”前四年为85万人（见图四）。

    其次是经济发展的区域性不平衡，导致大规模的劳动力流动。当前我国经济发展的区域不平衡严重，劳动力向大中城市、东部沿海发达地区集中的特征明显，形成劳动力大规模、季节性的区域性流动。2010年第六次全国人口普查发现这一现象更加突出，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口为26139万人，其中不包括市辖区内人户分离的人口为22143万人。同2000年人口普查相比，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口增加11700万人，增长81%。

    最后是在产业结构方面，经济结构与就业结构存在很大的非一致性。根据 “配第——克拉克”定理，随着经济发展和国民收入水平的提高，劳动力首先由第一产业向第二产业转移；当人均国民收入进一步提高时，劳动力从第二产业向第三产业转移。1980年-2009年我国就业结构的变化情况是：劳动力由第一产业向第二产业和第三产业转移。我国第一产业的从业人员比重由68.7%下降至38.1%，第二、三产业从业人员的比重分别由18.2%和13.1%上升至2009年的27.8%和34.1%。这种变化趋势说明我国产业结构与就业结构的变动符合 “配第——克拉克”定理，其大体方向是一致的。但在变动幅度和频度上却存在很大的非一致性，主要表现第一产业就业人口比重严重偏高、第二产业扩大就业的能力有限、第三产业就业人口比重严重偏低这三方面。

    三是人力资源结构制约经济结构升级转型，劳动者素质不能适应经济发展的要求，导致了新兴产业、高技术行业和技能性职业所需人员供不应求，同时大量劳动者职业技能水平偏低导致实现就业困难。

    3 “十二五”经济转型中就业面临的主要挑战

    我国现有的经济发展方式粗放，主要依靠增加固定资产投资、扩大生产规模、增加劳动力投入来增加产值，这导致我国经济 “不平衡、不协调、不可持续”的问题。当前，我国经济发展已经进入转变发展方式的关键时期，同时也面临经济社会结构和要素关系深刻变化。这为重新认识和处理好经济发展与就业增长关系提出了诸多新的课题和新挑战。

    （一）经济增长减速下增加就业的挑战。

    “十二五”规划国内生产总值年均增长目标是7％，就业目标与 “十一五”一样，即城镇新增就业4500万人，城镇登记失业率控制在5％以内。课题组预测，要实现“十二五”时期城镇新增就业900万人的目标，须保持经济增长速度为7.5%。在经济增长较“十一五”计划减速1个百分点的情况下，增加就业面临新的挑战。

    （二）在转型调整中增加就业的挑战。

    调整中落后产能的淘汰过程，将不可避免地对就业产生影响。转型中以资本、技术和管理创新的新经济增长方式，对就业量的增长将产生排挤效应。经济整体发展对劳动者素质的提升和人力资源结构的优化提出更高的要求。

    （三）工资提高下增加就业的挑战。

    我国长期实施的以低劳动力成本为核心的 “比较优势”发展战略也面临新的挑战。劳动者工资水平的提升和社会保障体系的逐步完善是经济社会健康发展的必然趋势和内在要求。受劳动力供求关系、物价等各种因素的作用，企业劳动用工成本必然上升。如何处理好工资水平提高条件下与就业增长的关系，是 “十二五”面临的新挑战。

    （四）扩大内需和提高汇率下增加就业的挑战。

    我国的经济转型是在一个开放和动态的进程中展开的，全球化等因素将对我国的经济发展与就业产生影响，尤其是当前阶段我国以外向型为特征的经济发展，提高汇率面临的压力大，国际贸易格局调整和争端等对我国的人力资源市场特别是外向型企业吸纳就业的影响日益显著，也会影响到劳动报酬和劳动关系，对增加就业也提出了挑战。

    4 努力实现经济发展与就业增长的良性互动

    （一） “良性互动”的含义。

    努力实现经济发展与就业增长的良性互动，一是要在发展中同时实现高增长与高就业，避免出现高增长、低就业，同时也要避免经济过热导致的就业波动。二是在产业结构调整中，劳动力资源要得到较好调整配置，避免产生高失业。三是对人力资源的开发利用要产生推动经济和就业的双重效果。

    （二）实现 “良性互动”的基本思路。

    1.在价值目标取向上努力实现经济发展与充分就业双赢。把扩大就业作为民生之第一要素，作为经济发展的着力点和优先目标，作为检验和衡量经济社会科学发展的重要标准。在确立经济社会全面发展的总体目标时，将实现社会充分就业放在总体目标的重要位置和优先秩序。

    2.在总体布局中体现 “就业优先”。要在国民经济社会发展的总体布局中体现就业优先战略。必须在战略规划中确立就业增长与经济增长并重的发展战略，以就业为标准排定政策取向的优先次序，在增加各要素投入推动生产力发展的同时，更加注重通过人力资源的充分开发利用来促进经济增长。

    3.在统筹发展中实现 “三个转变”。首先， “要把经济持续健康发展的过程变成促进就业持续扩大的过程”。其次，“要把经济结构调整的过程变成对就业拉动能力不断提高的过程”，在保持国民经济竞争力的同时，继续实施比较优势的战略。最后， “要把城乡二元经济转换的过程变成统筹城乡就业的过程”。

    4.根据 “良性互动”的内在规律和要求做好相应的制度安排和政策设计。通过改变就业的宏观制度条件和影响因素，综合运用财政、税收、金融、收入分配和社会保障等政策手段实现对就业的宏观调控，将就业问题与一系列的经济社会政策紧密结合，将实现就业稳定和促进作为经济社会政策的政策目标之一。建立统一规范的人力资源市场配置机制，消除制度障碍，使之真正成为配置人力资源的基础和主要手段，实现城乡劳动力合理流动与自主择业。

    （三） “十二五”新的就业增长点。

    1.发展新兴产业增加就业。在发展战略性新兴产业过程中，通过培育完整的产业服务体系，加快实施有利于发挥劳动力比较优势的技术进步和产业升级技术战略，带动生产性的就业岗位增长，最终实现 “做好一个产品，带动一个产业，实现一批就业”。

    2.提升传统产业扩大就业。通过技术更新、产业组织形态创新等方式，扩大就业容量，把劳动密集和技术密集相结合，既引进和采用先进适用技术，又充分发挥我国劳动力资源优势，促进充分就业。

    3.加快推进城镇化拉动就业。一方面要通过城镇建设的投资效应拉动就业，建设一批产业集聚、企业集群、就业集中的新型城镇，增强城镇就业功能；另一方面，要转变城市社会治理体制和相关的各种社会管理制度，把所有劳动者纳入当地公共服务对象范围，实现公共服务均等化，降低他们的就业成本和生活成本，以扩大城镇化拉动就业的容量。

    4.大力发展中小企业吸纳就业。从经济组织形态来说，大力发展中小企业是未来实现经济增长与就业扩大的主要途径。要落实好国家支持自主创业的政策，鼓励和帮助劳动者创业。建立健全从产业政策、所有制政策、税收政策、金融政策等方面构建的支持创业政策体系。健全完善包括开业指导、创业培训、金融服务、信息服务、市场拓展服务、企业孵化等支持创业的服务体系，支持劳动者自谋职业和自主创业，促进以创业带动就业的实现。

    （四）政策建议。

    1.建立经济发展与就业增长的综合政策体系与机制。

    要建立实现经济发展与就业增长的宏观综合政策体系和运行机制，包括实行更加有利于促进就业的财政保障政策、税收优惠政策、金融支持政策和对外贸易政策等。建立起政府财政投入的保障机制，对符合法定条件的企业和人员依法给予税收优惠。

    2.完善 “三个体系，两个制度”的就业保障体系。即建立健全管理城乡就业的组织体系，统筹规划和管理城乡就业工作；建立覆盖城乡的职业培训体系，为城乡劳动者提升职业技能提供有效服务；建立覆盖城乡的公共就业服务体系，为城乡劳动者就业、再就业、转移就业提供有效服务；健全劳动用工管理制度，切实维护城乡劳动者权益；完善社会保障制度，妥善解决农村劳动者的社会保障问题。

    3.以扩大培训和提高成效为重点统筹实施人力资源开发战略。在现行就业培训政策基础上，制定产业升级和劳动者技能同步升级的就业培训政策，面向城乡全体劳动者，进一步拓展培训资金的补贴范围，实行分岗位、分技能、分群体的差异性补贴政策，鼓励城乡劳动者随着产业升级不断提升就业技能，有效解决结构性就业矛盾。不断扩大培训规模，特别是增强培训的针对性和有效性。建立职业教育与就业岗位需求的联动机制。

    4.建立区域性劳动力调剂机制。建立区域性劳动力调剂机制，在发挥市场配置劳动力资源基础性作用的同时，通过政府组织和管理，有效对接岗位资源和劳动力资源，实现地区间劳动力的有序合理流动，使岗位资源得到最大化的利用。

    5.建立完善创业扶持政策体系。实施面向全体社会成员的创业政策，同时将现有中小企业纳入创业政策支持体系，设立中小企业岗位开发贷款贴息基金，建立贷款偿还保障机制，引导金融机构特别是地方金融机构以提供就业岗位为前置条件，对提供一定数量就业岗位的中小企业优先给予政府贴息的贷款支持。

    6.建立促进灵活就业的制度保障。从扩大和促进就业的角度出发，一方面通过税费减免、小额贷款、岗位补贴等政策措施，培育市场有需求且需要发育成长的岗位；另一方面，要加快完善有关的劳动和社会保障政策，为这部分就业人员的权益保护、职业发展等提供制度性保障。

    （本文有删节，全文见中国劳动保障新闻网）